Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, отнесено к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.
Порядок прохождения государственной службы, формы ответственности и система правоограничений, связанных с прохождением государственной службы, источники и порядок оплаты труда служащих, система управления государственной службой, а также иные вопросы государственной службы определены Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в редакции от 23.05.2016 № 143-ФЗ) (далее – Федеральный закон № 58-ФЗ).
Основополагающим документом, регулирующим общественные отношения по вопросам государственной гражданской службы, является Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 11.12.2018 № 461-ФЗ) (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ). Данный закон содержит ряд принципиально важных правовых норм, носящих инновационный характер для российской управленческой практики.
Одним из принципов государственной гражданской службы в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ является единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Пунктом 8 части 1 статьи 5 Федерального закона № 79-ФЗ закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе иметь собственное законодательство по вопросам государственной гражданской службы.
По сведениям федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации установлено, что в Республике Алтай, по состоянию на 01.07.2019 действует 85 нормативных правовых актов в целом, или в части отдельных норм, регулирующих государственную гражданскую службу.
В указанное число входят: 9 законов Республики Алтай, 31 указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, 17 постановлений Правительства Республики Алтай и 28 приказов органов исполнительной власти Республики Алтай.
Проанализировав нормативные правовые акты Республики Алтай установлено, что в I полугодии 2019 года, органами государственной власти Республики Алтай приняты следующие нормативные правовые акты, самостоятельно регулирующие рассматриваемые правоотношения:
Постановление Правительства Республики Алтай от 21.02.2019 № 55 «Об утверждении Положения о государственном заказе Республики Алтай на мероприятия по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Республики Алтай и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Алтай»;
Постановление Правительства Республики Алтай от 19.04.2019 № 110 «О предоставлении государственным гражданским служащим Республики Алтай единовременной субсидии на приобретение жилого помещения и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Алтай» (далее – Постановление № 110);
Постановление Правительства Республики Алтай от 04.04.2019 № 96 «Об утверждении государственного заказа Республики Алтай на мероприятия по профессиональному развитию государственных гражданских служащих Республики Алтай на 2019 год».
К числу изменяющих нормативных правовых актов Республики Алтай, регулирующих данную сферу правоотношений, принятых в I полугодии 2019 года, относятся:
Закон Республики Алтай от 15.03.2019 № 2-РЗ «О внесении изменения в статью 7 Закона Республики Алтай «О государственной гражданской службе Республики Алтай»;
Закон Республики Алтай от 18.03.2019 № 3-РЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 7 Закона Республики Алтай «О противодействии коррупции в Республике Алтай»;
Закон Республики Алтай от 18.03.2019 № 6-РЗ «О внесении изменений в Закон Республики Алтай «О доплате к пенсии в Республике Алтай»;
Постановление Правительства Республики Алтай от 28.12.2018 № 402 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Алтай и признании утратившим силу постановления Правительства Республики Алтай от 15 февраля 2018 года № 45»;
Приказ Министерства труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай от 14.05.2019 № П/165 «О внесении изменений в приказ Министерства труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай от 2 ноября 2017 года № П/286» (далее – Приказ № П/165);
Приказ Министерства экономического развития и имущественных отношений Республики Алтай от 16.05.2019 № 108-ОД «О внесении изменений в приказ Министерства экономического развития и туризма Республики Алтай от 17 июля 2017 года № 165-ОД» (далее – Приказ № 108-ОД);
Приказ Министерства природных ресурсов, экологии и туризма Республики Алтай от 29.04.2019 № 402 «О внесении изменений в некоторые приказы Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Республики Алтай»;
Приказ Комитета по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай от 18.02.2019 № 14 «О внесении изменений в приложение № 2 к приказу Комитета по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай от 26 февраля 2015 года № 29».
По результатам проведения правовых и антикоррупционных экспертиз на актуальные редакции нормативных правовых актов Республики Алтай в 1 правовом акте выявлены коррупциогенные факторы предусмотренные Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Методика), в 1 акте - недостаточное правовое регулирование и в 3 - нарушения правил юридической техники.
1. Так, приказом Министерства экономического развития и туризма Республики Алтай от 17.07.2017 № 165-ОД «О Почетной грамоте Министерства экономического развития и туризма Республики Алтай и Благодарственном письме» (в редакции Приказа № 108-ОД), инициатору награждения вменена обязанность представления соответствующего ходатайства содержащего, в том числе такие данные о кандидате на награждение как фамилия, имя, отчество.
Учитывая, что не у всех граждан, в соответствии с документами, удостоверяющими личность, имеется отчество, вышеназванное требование является для них невыполнимым.
Управлением такое требование классифицировано коррупциогенным фактором, предусмотренным подпунктом «а» пункта 4 Методики.
Кроме того, приказом не регулируется вопрос определения срока, в течение которого документы возвращаются организации (органу), представившей ходатайство, что позволило сделать вывод о наличии в пункте 7 Порядка коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 3 Методики - широта дискреционных полномочий, выражающаяся в отсутствии срока принятия решения.
Управлением в экспертном заключении от 21.06.2019 № 04/02-1779, предложено устранить выявленные корупциогенные факторы.
2. При проведении правовой экспертизы Постановления № 110 выявлено недостаточное правовое регулирование вопроса постановки гражданского служащего на учет для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения.
Постановлением, в качестве условий, которым должен соответствовать гражданский служащий, для постановки его на учет определено, что гражданский служащий должен:
- проживать в помещении, не отвечающим установленным для жилых помещений требованиям, независимо от размеров занимаемого жилого помещения;
- являться нанимателем жилого помещения по договору социального найма, либо членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственником жилого помещения, либо членом семьи собственника жилого помещения, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания и не имеет иного жилого помещения.
Вместе с тем, перечень документов необходимых для постановке такого служащего на учет, не содержит сведений о необходимости предоставления, документов (копий документов) подтверждающих вышеприведенные условия, а именно:
- документы медицинских организаций, подтверждающие факт наличия тяжелой формы хронического заболевания;
- документы, подтверждающие, что жилые помещения признаны в установленном законодательством Российской Федерации порядке не отвечающими установленным для жилых помещений требованиям.
Отсутствие регламентации вышеуказанного вопроса, является пробелом правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
Управлением в экспертном заключении от 29.05.2019 № 04/02-1580 предложено устранить пробелы правового регулирования.
В ответах органов государственной власти Республики Алтай указывалось, что замечания Управления являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
Помимо вышеуказанного, в отчетном периоде Управлением была проведена 1 повторная правовая экспертиза приказа Министерства труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай от 02.11.2017 № П/286 «Об утверждении положения о конкурсной (аттестационной) комиссии по проведению конкурса на замещение вакантной должности, квалифицированного экзамена, аттестации государственных гражданских служащих и формированию кадрового резерва Министерства труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай» (далее – Приказ и Министерство, соответственно), в результате которой, выявлены нормы не соответствующие федеральному законодательству, а также недостаточное правовое регулирование вопроса формирования кадрового резерва Министерства, при проведении конкурса на замещение вакантной должности.
Пунктом 11 Положения о конкурсной (аттестационной) комиссии по проведению конкурса на замещение вакантной должности, квалификационного экзамена, аттестации государственных гражданских служащих и формированию кадрового резерва Министерства труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай (далее – Положение), утвержденного Приказом, закреплялось правило, что по результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:
а) соответствует замещаемой должности гражданской службы;
б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;
г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
Вместе с тем, в соответствии с пунктом 20 Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» (далее - Положение об аттестации), по результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений:
а) соответствует замещаемой должности гражданской службы;
б) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;
в) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии получения дополнительного профессионального образования;
г) не соответствует замещаемой должности гражданской службы.
В силу пунктов 2 и 3 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ принципами гражданской службы являются, в том числе, единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также равный доступ граждан к гражданской службе и равные условия ее прохождения.
Установленное Приказом правовое регулирование нарушало равные условия прохождения гражданской службы.
Кроме того, пунктами 11 и 12 Положения по результатам конкурса на замещение вакантной должности определялся победитель конкурса и решение Комиссии являлось основанием для назначения на вакантную должность гражданской службы в Министерстве, либо для отказа в таком назначении.
Пунктами 11 и 12 Положения не регламентировался вопрос о праве конкурсной комиссии, принять решение о включении в кадровый резерв государственного органа кандидата, который не стал победителем конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, но профессиональные и личностные качества которого получили высокую оценку.
На основании приведенных норм Управлением в экспертном заключении от 22.04.2019 № 04/02-1140, в целях соблюдения установленных принципов единства, было предложено устранить выявленные нарушения норм федерального законодательства, а также пробелы правового регулирования.
Министерства труда, социального развития и занятости населения Республики Алтай с экспертным заключением Управления согласилось, и вследствие внесенных Приказом № П/165 изменений, выявленное несоответствие федеральному законодательству, а также пробел правового регулирования устранены в полном объеме.
Относительно Закона Республики Алтай от 27.11.2002 № 7-16 «О государственной службе Республики Алтай» (далее - Закон № 7-16), вследствие изменения правового регулирования с государственной гражданской службы на пенсионное обеспечение государственных служащих Республики Алтай и отсутствия соответствующей технической корректировки в наименовании, указанный правовой акт продолжает затруднять систематизацию и понимание республиканского законодательства правоприменителями.
Управлением многократно отмечалось, что наименование данного закона не отражает своего содержания и предмета правового регулирования.
В результате, в республиканском правовом поле содержатся два законодательных акта с одинаковыми наименованиями (Закон Республики Алтай от 07.06.2005 № 37-РЗ «О государственной гражданской службе Республики Алтай» и Закон Республики Алтай от 27.11.2002 № 7-16 «О государственной службе Республики Алтай»), о чем в адрес Председателя Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай направлялись экспертные заключения Управления от 11.06.2008 № 665/13, от 18.05.2009 № 944/02, от 28.06.2010 № 02-15/1713, от 28.02.2018 № 04/02-563.
По рассматриваемому вопросу в адрес Председателя Комитета Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай по законодательству и национальной политике также было направлено экспертное заключение Управления от 20.05.2019 № 04/02-1491 о необходимости внесения соответствующих изменений в Закон № 7-16.
Участие Управления в нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Алтай осуществляется также в виде проведения правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов, и участия специалистов Управления в рабочих группах, комиссиях и комитетах Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай по разработке этих проектов.
Согласно Плану законопроектной и контрольной деятельности Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, его Президиума и Аппарата на I полугодие 2019 года, разработка проектов в сфере государственной гражданской службы не предусмотрена.
Вместе с тем, в соответствии с Соглашением о взаимодействии Прокуратуры Республики Алтай, Управления, Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай и Правительства Республики Алтай от 31.03.2011, Правительством Республики Алтай в отчетном периоде в адрес Управления, для проведения правовой экспертизы, было направленно 4 проекта правовых актов, регулирующих сферу правоотношений по вопросу государственной гражданской службы.
По результатам правовых экспертиз проектов Управлением положений, нарушающих нормы федерального законодательства выявлено не было.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в целом правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы в Республике Алтай, является достаточно полным, органами государственной власти реализуются представленные федеральным законодательством полномочия по принятию нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.
В тоже время остаются нерешенными следующие вопросы, требующие правового регулирования в рассматриваемой сфере:
- порядок и размер выплаты государственному гражданскому служащему Республики Алтай по обязательному государственному страхованию (пункт 7 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ, пункт 6 части 1 статьи 22 Закона № 49-РЗ);
- порядок и условия обеспечения гражданских служащих Республики Алтай, назначенных в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебным жилым помещением, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения (пункт 9.2 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ);
- порядок, условия и сроки проведения эксперимента в рамках соответствующих программ развития гражданской службы в отдельном государственном органе Республики Алтай или в его самостоятельном структурном подразделении (пункт 2 части 3 статьи 66 Федерального закона № 79-ФЗ, пункт 3 статьи 19 Закона № 37-РЗ).