Российская антикоррупционная политика на протяжении последних лет серьезное внимание уделяет вопросам «освобождения» нормативных правовых актов от коррупциогенных факторов, порождающих условия для проявления коррупционных рисков и провоцирующих коррупционное поведение участников общественных отношений, регулируемых такими нормами.
Идея проведения антикоррупционной экспертизы возникла в «экспертных кругах» в 2002 - 2003 гг., термин «коррупциогенность законодательства» введен в оборот в 2004 г. В целях предупреждения и противодействия коррупции Генеральной Ассамблеей ООН в 2003 г. принята специальная Конвенция, в соответствии с которой «каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку правовых документов и административных мер для определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».
В настоящее время, для оценки законодательства на предмет коррупциогенности, в России созданы необходимые условия: приняты нормативные документы, регулирующие процедуру и методику проведения экспертизы, устранения выявленных в ходе нее коррупциогенных факторов, определены субъекты, наделенные полномочиями по проведению экспертизы, сформирован институт независимых экспертов. Большинство субъектов наработали собственный опыт экспертной работы, сформировали практику по выявлению и устранению коррупциогенных норм.
Антикоррупционная экспертиза Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» признается одной из мер профилактики коррупции. Порядок ее проведения урегулирован специальным Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ). Правительством Российской Федерации постановлением от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Коррупциогенные факторы - это положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ч. 2 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ).
Более развернутое определение коррупциогенных факторов можно найти в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
Антикоррупционная экспертиза является одним из видов правовой экспертной деятельности, в ходе которой при изучении нормативного правового акта (его проекта) каждая его норма анализируется на предмет наличия в нем коррупциогенного фактора, правового пробела, коллизии (противоречия) иным положениям данного документа или несоответствия другому нормативному правовому акту, закону. Ее целью является устранение предпосылок для коррупционного поведения в виде коррупциогенных факторов, что является исключением дефектов правовой нормы или заложенной правовой формулы. По своей сути, устранение коррупциогенных факторов из правовых норм, направлено на повышение эффективности правового регулирования, обеспечение законности и единства правового пространства.
Иными словами, правовые нормы, содержащие коррупциогенные факторы, на практике позволяют правоприменителю в одинаковых условиях поступить по-разному, исходя из своего собственного убеждения (усмотрения) или заинтересованности, в том числе материальной. Одновременно необходимо учитывать, что коррупциогенные факторы не всегда отождествляются с противоречивостью (незаконностью) положений нормативных правовых актов документам высшей юридической силы, следовательно, не являются их нарушением. Исключение составляет лишь коррупциогенный фактор в виде нормативной коллизии.
Антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность уполномоченных субъектов по проверке нормативных предписаний действующего законодательства Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов с целью выявления и устранения коррупциогенных факторов, обеспечения законности и правопорядка.
Основания и порядок проведения антикоррупционной экспертизы предусмотрены Федеральным законом № 172-ФЗ. Экспертизе подлежат как проекты нормативных правовых актов, так и сами нормативные правовые акты (ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 172-ФЗ). При этом, проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов не исключает обязанности провести и экспертизу уже принятых нормативных правовых актов.
Прокурорами экспертиза проводится в ходе осуществления своих полномочий, Минюст России выполняет ее при проведении правовой экспертизы и мониторинга применения нормативных правовых актов, органы, организации и их должностные лица в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ. Как правило, у каждого органа имеется свой правовой акт о проведении антикоррупционной экспертизы. Например, МВД РФ проводит экспертизу на основании «своего» Приказа от 24.02.2012 № 120, Госкорпорация «Росатом» - на основании Приказа Госкорпорации «Росатом» от 20.09.2013 № 1/2-НПА.
Институты гражданского общества и граждане могут проводить антикоррупционную экспертизу, однако, их заключения носят всего лишь рекомендательный характер. В случае, если в процессе проведения экспертизы, возникшие разногласия не были разрешены, они могут быть переданы на рассмотрение суда.
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы различается в зависимости от того, кто ее проводит. Так, например, прокуратура вносит требование об устранении нарушений в соответствующие органы и организации, предлагая способ устранения или вправе обратиться в суд (ст. 9.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).
Минюст России проводит в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов при осуществлении их правовой экспертизы, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и другие виды экспертиз. Порядок ее проведения установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Независимые эксперты, аккредитованные в Минюсте России, проводят антикоррупционную экспертизу по своей воле и тех проектов нормативных правовых актов, которые размещаются на специальном сайте в сети «Интернет».
По результатам проведения антикоррупционной экспертизы ее результаты отражаются в соответствующих требованиях и заключениях.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы основана на применении таких ключевых принципов, как: обязательность ее осуществления, оценка проверяемых нормативных положений во взаимосвязи с иными предписаниями, обоснованность, объективность и проверяемость результатов, компетентность проверяющих лиц, сотрудничество государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.
В завершение следует отметить, что антикоррупционная экспертиза рассматривается одним из эффективных и действенных средств профилактики коррупции, основные усилия при ее проведении следует концентрировать на проектах нормативных правовых актов, что позволит выявлять и исключать коррупциогенные факторы еще до начала их правоприменения.