Органами местного самоуправления регулярно принимаются и издаются десятки муниципальных правовых актов. Одним из важнейших элементов реализации муниципальных правовых актов (далее - МПА) является доведение их содержания до сведения населения. Согласно Конституции России, все законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15).
Общий порядок вступления в силу МПА определен в статье 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ).
Согласно вышеуказанной статьи МПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, МПА, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального обнародования.
В Федеральном законе № 131-ФЗ под обнародованием МПА, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, понимается:
1) официальное опубликование МПА;
2) размещение МПА в местах, доступных для неограниченного круга лиц (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах);
3) размещение на официальном сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
4) иной предусмотренный уставом муниципального образования способ обеспечения возможности ознакомления граждан с МПА, в том числе соглашением, заключенным между органами местного самоуправления.
Официальным опубликованием МПА, в том числе соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании, или первое размещение его полного текста в сетевом издании.
Порядок обнародования МПА, в том числе соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением МПА или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В соответствии с пунктами 20, 21 и 26 Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от 03.03.2014 № 26, Управление Минюста России по Республике Алтай (далее – Управление):
- осуществляет в установленном порядке государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории Республики Алтай, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы;
- ведет государственный реестр уставов муниципальных образований Российской Федерации;
- оказывает органам местного самоуправления методическую помощь по вопросу обеспечения соответствия уставов муниципальных образований Российской Федерации законодательству Российской Федерации и Республики Алтай.
На сегодняшний день, на территории Республики Алтай действует 102 муниципальных образования (1 городской округ, 10 муниципальных районов и 91 сельское поселение), уставы которых зарегистрированы Управлением в соответствии с действующим законодательством.
Управлением проведен анализ правового закрепления в уставах муниципальных образований процедуры обнародования МПА.
Анализ уставов показывает, что порядок обнародования МПА в большей степени зависит от уровня муниципального образования. Муниципальные образования уровня муниципального района имеют возможность использовать в качестве источника официального обнародования МПА, учрежденное ими печатное средство массовой информации (газету).
По состоянию на текущую дату муниципальными образованиями в Республике Алтай учреждено 11 печатных средств массовой информации, распространяемых на территории городского округа и муниципальных районов.
Для муниципальных образований уровня сельских поселений в силу объективных, в частности финансовых, причин затруднительно использовать для официального обнародования МПА районные газеты, а также учреждать свои печатные средства массовой информации (газеты) ввиду невозможности обеспечения достаточного тиража печатного издания и его распространения на территории муниципального образования.
Анализ показывает, что в шести муниципальных районах: Кош-Агачском, Майминском, Усть-Канском, Усть-Коксинском, Чемальском и Шебалинском, публикация МПА сельского поселения, входящего в состав района, в районном печатном издании является платной. Стоимость размещения информации в среднем составляет от 3200 до 6300 рублей.
Печатными средствами массовой информации четырех муниципальных районов: Онгудайский, Турочакский, Улаганский и Чойский, предусмотрено бесплатное опубликование МПА сельских поселений. На практике, местные газеты зачастую отказываются публиковать МПА сельских поселений, обосновывая свою позицию ограниченным объемом газеты для размещения текстового материала.
В этой связи, обнародование МПА сельских поселений на информационных стендах является для них самым доступным способом, так как не требует финансовых затрат. Акты размещаются в местах, доступных для неограниченного круга лиц, тем самым обеспечивается возможность ознакомления с ними граждан.
Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 27.05.2021 № 23-П, определил, что в силу Конституции Российской Федерации официальное опубликование нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, представляет собой императивное и универсальное конституционное требование, которое распространяется на все такие акты, составляющие правовую систему России, и адресовано всем органам, входящим в единую систему публичной власти, включая органы местного самоуправления.
Следовательно, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, что исключает вступление в силу, в том числе, МПА без их официального опубликования.
Аналогичная правовая позиция выработана Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации.
Кроме этого, обнародование МПА сельских поселений на информационных стендах порождает ряд практических трудностей. К примеру, сложно определить момент официального обнародования, период, в течение которого МПА находится на информационном стенде. Также, вызывает большие сомнения предположение о том, что люди будут систематически посещать места обнародования, чтобы узнать, не появился ли какой-нибудь новый МПА, следовательно, многие не будут ознакомлены с содержанием принимаемых актов.
Управлением изучена практика регулирования вопросов опубликования правовых актов органов местного самоуправления в ряде субъектов Российской Федерации.
Так, в качестве источника официального опубликования МНПА сельских поселений, используются:
- периодические печатные издания, распространяемые на территории муниципального района, в состав которого входит сельское поселение;
- информационные бюллетени, издаваемые сельскими поселениями.
Опыт учреждения использования информационных бюллетеней заслуживает отдельного внимания, поскольку в соответствии с Законом Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-I «О средствах массовой информации» (далее – Закон № 2124-I) регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов, в том числе периодических печатных изданий тиражом менее 1000 экземпляров, не требуется.
Кроме этого, решением проблемы могло бы стать заключение соглашений между администрациями муниципальных районов и сельских поселений, согласно которым в качестве источника официального опубликования МПА сельских поселений, на безвозмездной основе будут использоваться периодические печатные издания, распространяемые на территории муниципального района, в состав которого входит сельское поселение.
Управлением было проведено анкетирование, с целью выявления мнения муниципалитетов относительно наиболее приемлемого способа официального обнародования МПА.
В анкетировании приняли участие 57 муниципальных образований Республики Алтай, что составило 55,9% от их общего количества.
По итогам анкетирования:
- 59,2% опрошенных отметили, что наиболее удобным способом официального обнародования МПА является размещение текстов МПА на официальных сайтах муниципальных образований в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
- 40,8% муниципальных образований предпочли размещение текстов МПА на официальных сайтах муниципальных образований и на информационных стендах.
В этой связи следует отметить, что в соответствии с Законом № 2124-I сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», не зарегистрированный в качестве средства массовой информации (сетевого издания), средством массовой информации не является, следовательно, не может быть источником официального опубликования муниципальных правовых актов. Таким образом, чтобы использовать сайт как источник официального опубликования его необходимо зарегистрировать в качестве сетевого издания.
При этом, муниципальные образования не активно регистрируют сайт муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в качестве сетевого издания, прежде всего потому, что отсутствуют квалифицированные специалисты, способные обеспечить работу сетевого издания, и отсутствует необходимое техническое оснащение.
В целях упорядочения процедуры обнародования МПА сельских поселений, Управлением в 2023 году на основании анализа правоприменительной практики МО других регионов, были выработаны и направлены в муниципальные образования рекомендации о закреплении в уставах сельских поселений в качестве источника официального опубликования МПА периодических печатных изданий, распространяемых на территории муниципального района, либо закреплении процедуры обнародования МПА в информационном бюллетене, издаваемом соответствующим муниципальным образованием и распространяемым на его территории.
В рамках обеспечения методической помощи муниципалитетам, Управлением был разработан модельный проект изменений в устав сельского поселения.
Информация о проблеме регулирования вопроса обнародования муниципальных правовых актов и предложения по ее решению неоднократно направлялись Управлением в адрес Правительства Республики Алтай.
Управление на постоянной основе проводит разъяснительную работу по вопросам государственной регистрации уставов муниципальных образований, используя различные площадки мероприятий.
Так, в 2023 году и за истекший период 2024 года проведено 22 рабочие встречи с должностными лицами муниципальных образований, семь «горячих линий», шесть выездных семинаров-совещаний с главами и специалистами муниципальных образований Усть-Канского, Чойского, Турочакского, Кош-Агачского, Усть-Коксинского и Чемальского районов Республики Алтай.
Проблема обнародования муниципальных правовых актов рассматривается на каждом из таких мероприятий.
В результате проделанной работы на сегодняшний день:
- уставы 21 муниципального образования (20,6%) закрепляют в качестве официального источника обнародования МПА газету, распространяемую на территории муниципального образования (город, 10 муниципальных районов и 10 сельских поселений);
- уставы 13 сельских поселений (12,8%) закрепляют в качестве официального источника обнародования МПА информационные бюллетени, издаваемые сельскими поселениями;
- согласно уставам 6 муниципальных образований (5,9%) в качестве официального источника обнародования МПА используются сайты данных муниципальных образований в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», зарегистрированные в качестве средств массовой информации (сетевого издания).
- уставами 62 сельских поселений (60,7%) установлено, что официальным обнародования МПА является размещение на информационных стендах, в помещениях Администраций поселений, и информационных стендах поселений, входящих в состав муниципального образования.
Таким образом, в настоящее время 39,3% муниципальных образований в Республике Алтай соблюдают установленный порядок обнародования МПА. Остальные 60,8% муниципальных образований, используя обнародование на информационных стендах, как основной вид официального обнародования МПА, нарушают требования действующего законодательства.
Работа с муниципальными образованиями по вопросу закрепления в уставах официального источника обнародования МПА Управлением будет продолжена.