Статьей 5 Конституции Российской Федерации закреплено, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации легитимно имеют свое законодательство, республики - конституцию, иные субъекты - устав (часть 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации).
Активное нормотворчество субъектов Российской Федерации порождает огромное количество нормативных правовых актов. Важнейшим правовым инструментом, с помощью которого выявляются несоответствия между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, является правовая экспертиза.
В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Проведение правовой экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и условий, которую специалисты-эксперты осуществляют в соответствии с Методическими рекомендациями по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденными приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87 (Методические рекомендации).
Согласно пункту 8 Методических рекомендаций правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.
Нормативность акта определяется с учетом пункта 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Так, признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Таким образом, экспертизу нормативного правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия.
В соответствии с пунктом 11 Методических рекомендаций в рамках правовой экспертизы проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
Согласно абзацу первому пункта 12 Методических рекомендаций цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72, 73, 76) и федеральными законами.
При этом следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (абзац второй пункта 12 Методических рекомендаций).
Понятие «нормоконтроль» используется в различных значениях, в том числе в сфере права. Однако на настоящий момент данный термин не является широко распространенным. В частности, он практически не встречается в нормативных источниках и не находит широкого применения в научной литературе. Вместе с тем. под судебным нормоконтролем понимают судебную проверку нормативных актов, иных источников права на предмет их законности, конституционности что, в свою очередь, согласуется с целями и задачами правовой экспертизы.
Так, термин «нормоконтроль» встречается в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации. от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» и определяет разграничение компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами. Таким образом, речь может вестись о контроле, осуществляемом судебными органами (нормоконтроль в узком смысле, судебный нормоконтроль).
Конституцией Российской Федерации установлена строгая иерархия нормативных правовых актов, и противоречие одного акта любому другому вышестоящему по юридической силе акту вступает в противоречие и с Конституцией Российской Федерации. Предметом проверки могут быть нормативные правовые акты и акты индивидуально-правового характера, о которых не упоминается в Конституции Российской Федерации, в этом случае контроль проводится за их законностью. Контроль за законностью правовых актов со стороны любых правомочных субъектов будет нормоконтролем в широком смысле.
Применительно к нормоконтролю в широком понимании можно отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации правомочен отменять противоречащие вышестоящим актам постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.
Кроме того, часть 2 статьи 85 предоставляет Президенту Российской Федерации право приостанавливать действие незаконных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам возложено на Министерство юстиции Российской Федерации, в то же время, указанную деятельность нельзя признать в полной мере нормоконтролем, поскольку у Минюста России отсутствую полномочия по лишению объекта проверки юридической силы, приостановлению его действия.
В частности, территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации направляет в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший нормативный правовой акт, мотивированное экспертное заключение, в случае выявления несоответствия акта Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству. Кроме того, территориальные органы юстиции имеют полномочия передавать в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования экспертное заключение о несоответствии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в случае, если орган государственной власти, принявший нормативный правовой акт, не предпринимает мер по приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.
Прокурор и заместитель прокурора, обладая полномочиями по принесению протеста на противоречащий закону правовой акт, в случае противодействия со стороны органов и должностных лиц, его принявших, могут добиться отмены, приостановления, лишения юридической силы нормативного правового акта лишь путем обращения в суд. Такая ситуация вновь возвращает к обоснованию понятия судебного нормоконтроля, которое следует рассматривать в двух значениях: как комплекс правоотношений, складывающихся по поводу, во-первых, судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и, во-вторых - судебной проверки соответствия подлежащих применению или примененных правовых норм положениям большей юридической силы
Итак, общим между правовой экспертизой и нормоконтролем является предмет (объект)В случае нормоконтроля - это нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые проверяются судом на соответствие актам или положениям большей юридической силы. Объектом правовой экспертизы также являются нормативные правовые акты, которые проверяются на соответствие Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
Несмотря на это, правовая экспертиза и нормоконтроль являются самостоятельными правовыми институтами, отличаются друг от друга правовым содержанием, субъектами и порядком их осуществления и, наконец, различаются по содержанию общественных отношений, возникающих в связи с проверкой нормативного правового акта.