Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации, отнесено к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.
Порядок прохождения государственной службы, формы ответственности и система правоограничений, связанных с прохождением государственной службы, источники и порядок оплаты труда служащих, система управления государственной службой, а также иные вопросы государственной службы определены Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в редакции от 23.05.2016 № 143-ФЗ) (далее – Федеральный закон № 58-ФЗ).
Основополагающим документом, регулирующим общественные отношения по вопросам государственной гражданской службы, является Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в редакции от 11.12.2018 № 461-ФЗ) (далее - Федеральный закон № 79-ФЗ). Данный закон содержит ряд принципиально важных правовых норм, носящих инновационный характер для российской управленческой практики.
Одним из принципов государственной гражданской службы в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ является единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Пунктом 8 части 1 статьи 5 Федерального закона № 79-ФЗ закреплено, что субъекты Российской Федерации вправе иметь собственное законодательство по вопросам в сфере государственной гражданской службы.
По сведениям федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации установлено, что на момент проведения обзора нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Алтай по вопросам государственной гражданской службы и о соответствии принятых нормативных правовых актов федеральному законодательству, действует 86 нормативных правовых актов в целом, или в части отдельных норм, регулирующих указанные правоотношения.
В число упомянутых выше нормативных правовых актов входят: 9 законов Республики Алтай, 31 указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, 18 постановлений Правительства Республики Алтай и 28 приказов органов исполнительной власти Республики Алтай.
Проанализировав нормативные правовые акты Республики Алтай по вопросам государственной гражданской службы установлено, что с момента проведения последнего обзора органами государственной власти Республики Алтай самостоятельные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в рассматриваемой сфере не принимались.
К числу изменяющих нормативных правовых актов Республики Алтай, регулирующих данную сферу правоотношений, принятых в отчетном периоде, относятся:
Закон Республики Алтай от 03.10.2018 № 49-РЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Алтай» (далее – Закон № 49-РЗ) (изменения внесены, в том числе, в Закон Республики Алтай от 07.06.2005 № 37-P3 «О государственной гражданской службе Республики Алтай» (далее – Закон № 37-РЗ), Закон Республики Алтай от 14.05.2008 № 49-РЗ «О государственных должностях Республики Алтай» (далее – Закон № 49-РЗ), Закон Республики Алтай от 05.03.2009 № 1-РЗ «О противодействии коррупции в Республике Алтай»);
Закон Республики Алтай от 24.12.2018 № 87-РЗ «О внесении изменений в Закон Республики Алтай «О государственных должностях Республики Алтай»;
Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 27.07.2018 № 196-у «О внесении изменений в некоторые указы Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай» (изменения внесены, в том числе, в Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 28.12.2009 № 268-у «О проверке достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Республики Алтай, и государственными гражданскими служащими Республики Алтай, и соблюдение государственными гражданскими служащими Республики Алтай требований к служебному поведению», Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 28.12.2009 № 269-у «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение отдельных государственных должностей Республики Алтай, и лицами, замещающими отдельные государственные должности Республики Алтай, и соблюдения ограничений лицами, замещающими отдельные государственные должности Республики Алтай»);
Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 20.08.2018 № 206-у «О внесении изменений в раздел II Порядка формирования фонда оплаты труда государственных гражданских служащих Республики Алтай»;
Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 27.08.2018 № 212-у «О внесении изменения в пункт 9 раздела II Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Республики Алтай» (далее – Указ № 212-у);
Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 02.10.2018 № 270-у «О внесении изменений в Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 29 ноября 2012 года № 317-у»;
Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 12.11.2018 № 310-у «О внесении изменений в некоторые указы Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай по вопросам противодействия коррупции» (изменения, в том числе внесены, в Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 28.12.2009 года № 266-у «О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Республики Алтай, и государственными гражданскими служащими Республики Алтай сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и признании утратившим силу Указа Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 6 сентября 2006 года № 180-у, Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 28.12.2009 № 267-у «О представлении гражданами, претендующими на замещение отдельных государственных должностей Республики Алтай, и лицами, замещающими отдельные государственные должности Республики Алтай, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»);
Постановление Правительства Республики Алтай от 23.08.2018 № 269 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Алтай от 5 ноября 2008 года № 252»;
Приказ Министерства здравоохранения Республики Алтай от 22.11.2018 № 125-од «О признании утратившими силу некоторых приказов Министерства здравоохранения Республики Алтай» (изменения внесены, в том числе, в приказ Министерства здравоохранения Республики Алтай от 22 марта 2016 года № 58од «Об утверждении порядка уведомления государственными гражданскими служащими Министерства здравоохранения Республики Алтай о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения», приказ Министерства здравоохранения Республики Алтай от 17.05.2016 № 92од «Об утверждении Положения о порядке принятия государственными гражданскими служащими Министерства здравоохранения Республики Алтай наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений», приказ Министерства здравоохранения Республики Алтай от 05.08.2016 № 162од «Об утверждении порядка уведомления государственными гражданскими служащими Министерства здравоохранения Республики Алтай о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений»).
В отчетном периоде, по результатам проведения правовых экспертиз на актуальные редакции нормативных правовых актов Республики Алтай нормы, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а также коррупциогенные факторы выявлены не были.
Вместе с тем, в отчетном периоде Управлением было проведено 6 повторных правовых экспертиз нормативных правовых актов Республики Алтай, регулирующих данную сферу правоотношений (по видам 4 - указа Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, 2 – приказа исполнительных органов государственной власти Республики Алтай).
В результате проведенной работы в двух нормативных правовых актах выявлены противоречия нормам федерального законодательства и 1 коррупциогенный фактор, в 1 акте - отмечено излишнее правовое регулирование и в 1 - нарушение правил юридической техники.
1. Так, при проведении повторной правовой экспертизы Указа Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 01.06.2011 № 112-у «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Республики Алтай» (далее – Указ № 112) Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Алтай (далее - Управление) в экспертном заключении от 25.07.2018 № 04/02-2064 обращено внимание на пункт 9 Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Республики Алтай, который закреплял положение о том, что основные принципы и правила служебного поведения государственных гражданских служащих являются основой поведения граждан Республики Алтай в связи с нахождением их на государственной службе.
Вышеприведенное положение в части слов «граждан Республики Алтай» противоречило Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Частью 1 статьи 6 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения.
Согласно статье 5 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» гражданами Российской Федерации являются: лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления в силу указанного федерального закона; лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом.
На основании вышеприведенных правовых норм Управлением в экспертном заключении предложено привести положения Указа № 112-у в соответствие с действующим федеральным законодательством.
Правительство Республики Алтай с экспертным заключением Управления согласилось, и вследствие внесенных Указом № 212-у изменений, выявленное несоответствие федеральному законодательству устранено в полном объеме.
2. По результатам повторной правовой экспертизы приказа Комитета по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай от 09.04.2014 № 65 «Об утверждении Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Комитета по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай» (далее – Приказ № 65) выявлены противоречия нормам федерального законодательства, а также коррупциогенный фактор.
На территории Республики Алтай отношения, связанные с организацией государственной гражданской службы Республики Алтай в пределах полномочий Республики Алтай, установленных Федеральным законом № 58-ФЗ и Федеральным законом № 79-ФЗ урегулированы Законом № 37-РЗ.
Положениями части 2 статьи 2 Закона № 37-РЗ определено, что порядок поступления на гражданскую службу и проведения конкурса на замещение должностей гражданской службы, содержание, форма, порядок заключения служебного контракта, документы, необходимые при поступлении на гражданскую службу, основания и последствия прекращения служебного контракта и другие вопросы, связанные с поступлением и прохождением гражданской службы, регулируются Федеральным законом № 79-ФЗ.
Проведение аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации относится к вопросам прохождения государственной гражданской службы, следовательно в силу части 2 статьи 2 Закона № 37-РЗ осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом № 79-ФЗ.
В тоже время, частью 19 статьи 48 Федерального закона № 79-ФЗ определено, что Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации утверждается указом Президента Российской Федерации.
Из вышеуказанного следовало, что Приказ № 65 принят вне пределов компетенции Комитета по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай.
Одним из признаков противоречия правового акта федеральному законодательству является отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с федеральными законами необходимы для издания правового акта (пункт 20 Методических рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста Российской Федерации от 31.05.2012).
Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, также, классифицируется как коррупциогенный фактор предусмотренный подпунктом «д» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
В целях приведения норм республиканского законодательства в соответствие с действующим законодательством и исключения коррупциогенного фактора Управлением составлено экспертное заключение от 15.1.2018 № 04/02-3151, в котором было предложено Приказ № 65 признать утратившим силу.
С доводами Управления Комитет по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай согласился и приказом от 21.11.2018 № 120 «О признании утратившим силу приказа Комитета по охране, использованию и воспроизводству объектов животного мира Республики Алтай от 9 апреля 2014 года № 65» Приказ № 65 признан утратившим силу.
3. При проведении повторной правовой экспертизы приказа Министерства финансов Республики Алтай от 30.05.2011 № 91-п «Об утверждении Положения о порядке проведения служебных проверок в отношении государственных гражданских служащих Министерства финансов Республики Алтай» (далее - Приказ № 91-п) норм, не соответствующих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, а также коррупциогенных факторов выявлено не было, вместе с тем установлено, что данный приказ имеет избыточное правовое регулирование.
На территории Республики Алтай постановлением Правительства Республики Алтай от 20.03.2009 № 55 «Об утверждении Типового положения о порядке проведения служебных проверок в отношении государственных гражданских служащих Республики Алтай, замещающих должности государственной гражданской службы Республики Алтай в исполнительных органах государственной власти Республики Алтай», утверждено Типовое положение о порядке проведения служебных проверок в отношении государственных гражданских служащих Республики Алтай, замещающих должности государственной гражданской службы Республики Алтай в исполнительных органах государственной власти Республики Алтай (далее - Типовое положение).
Пунктом 2 вышеуказанного республиканского нормативного акта руководителям исполнительных органов государственной власти Республики Алтай рекомендовано при проведении служебных проверок в отношении государственных гражданских служащих Республики Алтай, замещающих должности государственной гражданской службы Республики Алтай в исполнительных органах государственной власти Республики Алтай, руководствоваться Типовым положением.
Статьей 12 Закона Республики Алтай от 24.02.1998 № 2-4 «О Правительстве Республики Алтай» установлено, что Правительство Республики Алтай руководит работой министерств и иных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а министерства и иные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Республики Алтай и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.
Принятое Правительством Республики Алтай Типовое положение является актом прямого действия, в котором не регламентирована обязанность органов исполнительной власти разрабатывать и принимать нормативные правовые акты в указанной сфере.
С выводами экспертного заключения от 20.07.2018 № 04/02-2001 Министерство финансов Республики Алтай согласилось и приказом от 15.08.2018 № 139-п «О признании утратившим силу приказа Министерства финансов Республики Алтай от 30 мая 2011 года № 91-п» Приказ № 91-п был признан утратившим силу.
4. При проведении повторной правовой экспертизы Указа Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 29.11.2012 № 317-у «О мерах по укреплению юридических служб исполнительных органов государственной власти Республики Алтай», в экспертном заключении Управления от 04.09.2018 № 04/02-2525 Управлением указано на излишне широкое значение правовой нормы закрепленной в подпункте 4 пункта 7 Типового положения о юридической службе исполнительного органа государственной власти Республики Алтай.
Нормой, определялось, что юридическая служба, в том числе, подготавливает проекты правовых актов Республики Алтай, направленные на приведение правовых актов Республики Алтай в соответствие с правовыми актами Российской Федерации.
Понятие законодательства Российской Федерации включает общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральные конституционные законы, федеральные законы (федеральное законодательство), конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации (законодательство субъектов Российской Федерации).
Замечания Управления Правительством Республики Алтай учтены в полном объеме.
В предшествующем отчетном периоде была проведена повторная правовая экспертиза Закона № 37-РЗ, в результате которой Управлением составлено экспертное заключение от 04.07.2018 № 04/02-1793 с выводами о на наличие в республиканском законодательном акте норм нарушающих принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также коррупциогенного фактора.
Во втором полугодии 2018 года, результатом повторной правовой экспертизы Закона № 37-РЗ, стало согласие Парламента Республики Алтай с выводами Управления и устранения нарушений в полном объеме.
Относительно Закона Республики Алтай от 27.11.2002 № 7-16 «О государственной службе Республики Алтай» (далее - Закон № 7-16), вследствие изменения правового регулирования с государственной гражданской службы на пенсионное обеспечение государственных служащих Республики Алтай и отсутствия соответствующей технической корректировки в наименовании, указанный правовой акт продолжает затруднять систематизацию и понимание республиканского законодательства правоприменителями.
Управлением неоднократно было отмечено, что наименование такого закона не отражает свое основное содержание.
В результате, в республиканском правовом поле содержатся два законодательных акта с одинаковыми наименованиями (Закон Республики Алтай от 07.06.2005 № 37-РЗ «О государственной гражданской службе Республики Алтай» и Закон Республики Алтай от 27.11.2002 № 7-16 «О государственной службе Республики Алтай»).
О выявленном нарушении в адрес Председателя Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай неоднократно направлялись экспертные заключения Управления от 11.06.2008 № 665/13, от 18.05.2009 № 944/02, от 28.06.2010 № 02-15/1713, от 28.02.2018 № 04/02-563.
Вопрос внесения необходимых изменений в Закон № 7-16 держится на контроле.
Участие Управления в нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Алтай осуществляется также в виде проведения правовых экспертиз проектов нормативных правовых актов, и участия специалистов Управления в рабочих группах, комиссиях и комитетах Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай по разработке этих проектов.
Согласно Плану законопроектной и контрольной деятельности Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, его Президиума и Аппарата на II полугодие 2018 года, разработка проектов в сфере государственной гражданской службы не предусмотрена.
Вместе с тем, в соответствии с Соглашением о взаимодействии Прокуратуры Республики Алтай, Управления, Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай и Правительства Республики Алтай от 31.03.2011, Правительством Республики Алтай в отчетном периоде в адрес Управления, для проведения правовой экспертизы, было направленно 5 проектов правовых актов, регулирующих сферу правоотношений по вопросу государственной гражданской службы.
По результатам правовых экспертиз Управлением положений, нарушающих нормы федерального законодательства выявлено не было.
В части перспектив развития государственной гражданской службы на территории Республики Алтай, остаются вопросы, озвученные на круглом столе, прошедшем в апреле 2018 года, на тему: «Правовое регулирование и перспективы развития государственной гражданской службы в Республике Алтай», при организации Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай, с участием Управления, представителей государственных органов, Прокуратуры Республики Алтай, общественных и образовательных организаций:
- порядок и размер выплаты государственному гражданскому служащему Республики Алтай по обязательному государственному страхованию (пункт 7 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ, пункт 6 части 1 статьи 22 Закона № 49-РЗ);
- порядок и условия обеспечения гражданских служащих Республики Алтай, назначенных в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации, служебным жилым помещением, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим расходов на наем (поднаем) жилого помещения при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения (пункт 9.2 части 1 статьи 52 Федерального закона № 79-ФЗ);
- порядок, условия и сроки проведения эксперимента в рамках соответствующих программ развития гражданской службы в отдельном государственном органе Республики Алтай или в его самостоятельном структурном подразделении (пункт 2 части 3 статьи 66 Федерального закона № 79-ФЗ, пункт 3 статьи 19 Закона № 37-РЗ).
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в целом правовое регулирование в сфере государственной гражданской службы в Республике Алтай, является достаточно полным, органами государственной власти реализуются представленные федеральным законодательством полномочия по принятию нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.