В 1 полугодии 2021 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Алтай принято пять решений об отказе в государственной регистрации муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований:
1) Решение Совета депутатов Каспинского сельского поселения от 28.12.2020 № 17/3 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Каспинское сельское поселение» (далее – Решение Совета депутатов Каспинского МО);
2) Решение Совета депутатов Улусчергинское сельское поселение от 19.03.2021 № 19-1 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Улусчергинское сельское поселение» (далее – Решение Совета депутатов Улусчергинского МО);
3) Решение Совета депутатов Мухор-Тархатинское сельское поселение от 23.03.2021 № 27/7 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Мухор-Тархатинское сельское поселение» (далее – Решение Совета депутатов Мухор-Тархатинского МО);
4) Решение Совета депутатов Кебезенское сельское поселение от 16.03.2021 № 35/2 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Кебезенское сельское поселение» (далее – Решение Совета депутатов Кебезенского МО);
5) Решение Совета депутатов муниципального образования «Онгудайский район» от 24.11.2020 № 20-5 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Онгудайский район»» (далее – Решение Совета депутатов МО «Онгудайский район»).
По результатам правовых экспертиз установлено, что Решения Совета депутатов Каспинского МО, Улусчергинского МО, Мухор-Тархатинского МО, Кебезенского МО и МО «Онгудайский район» приняты с нарушением установленного Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.
В соответствии с требованиями части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ:
- муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования;
- в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Установленное уставами число депутатов Советов депутатов Каспинского МО и Улусчергинского МО – 7, Советов депутатов Мухор-Тархатинского МО и Кебезенского МО - 11, что закреплено в части 2 статьи 22 Устава Каспинского МО от 22.06.2016 № 22/2 (далее – Устав 1), в части 2 статьи 22 Устава Улусчергинского МО от 24.06.2016 № 19-1 (далее – Устав 2), в части 2 статьи 22 Устава Мухор-Тархатинского МО от 13.10.2016 № 2-4 (далее – Устав № 3), в части 2 статьи 22 Устава Кебезенского МО от 05.12.2016 № 4/1.
Главы Каспинского МО, Улусчергинского МО, Мухор-Тархатинского МО исполняют полномочия председателей сельских Советов депутатов и возглавляют администрации поселений (части 6 статей 33 Устава 1, Устава 2 и Устава № 3).
Для принятия Решения о внесении изменений в Устав требуется не менее 2/3 от установленного уставом числа депутатов, т.е. не менее 5 голосов депутатов (с учетом голоса Главы МО) для Каспинского МО и Улусчергинского МО и не менее 8 голосов депутатов для Мухор-Тархатинского МО (с учетом голоса Главы МО) и Кебезенского МО.
В арифметическом выражении две трети от цифры «7» составляет дробную цифру «4,66», а от цифры «11» составляет дробную цифру «7,33», однако при подсчете голосов депутатов, необходимых для принятия соответствующего правового акта, понятие «голос депутата» не подлежит дроблению, иными словами исключение из подсчета даже одной десятой доли голоса депутата недопустимо, поскольку это приведет к искажению оценки воли депутатов при голосовании.
Таким образом, для принятия Советами депутатов Каспинского МО и Улусчергинского МО с установленным числом депутатов – 7, решений о внесении изменений в устав муниципального образования, требуется не 4, а 5 голосов депутатов, а для принятия Советом депутатов Мухор-Тархатинского МО и Кебезенского МО, с установленным числом депутатов – 11, решений о внесении изменений в устав муниципального образования, требуется не 6 и 7, а 8 голосов депутатов.
Фактически количество голосов, отданных за принятие Решений, составило 4, 6 и 7 (с учетом голосов Глав МО, исполняющих полномочия председателей Советов депутатов), что отражено в выписке из протокола 17-ой сессии Совета депутатов муниципального образования Каспинское сельское поселение четвертого созыва от 28.12.2020, в выписке из протокола девятнадцатой очередной сессии сельского Совета депутатов муниципального образования Улусчергинское сельское поселение четвертого созыва от 19.03.2021, в Протоколе очередной 7-ой сессии сельского Совета депутатов Мухор-Тархатинского сельского поселения четвертого созыва от 23.03.2021 № 27/7, в выписке из протокола сессии сельского Совета депутатов Кебезенского сельского поселения от 16.03.2021 № 35.
Вместе с тем 4, 6 и 7 голосов депутатов составляет менее 2/3 от установленной численности Советов депутатов Каспинского МО, Улусчергинского МО, Мухор-Тархатинского МО и Кебезенского МО, соответственно решения считаются не принятыми.
Обоснованием указанного вывода является следующее.
Критерий «большинство в 2/3 от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования» - квалифицированное большинство, является определяющим при установлении:
- правомочности представительного органа муниципального образования;
- необходимого числа голосов депутатов при принятии представительным органом муниципального образования соответствующего муниципального правового акта.
Таким образом, для определения достаточности голосов депутатов при принятии решений о внесении изменений в уставы муниципальных образований, также как и для определения правомочности представительных органов муниципальных образований, используется единый критерий – «не менее двух третей от установленного числа депутатов».
При этом арифметическое значение данного показателя определяется с учетом десятых долей.
В соответствии с частью 1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования считается правомочным, если количество действующих в его составе депутатов составляет не менее 2/3 от установленного уставом муниципального образования числа депутатов данного органа.
Представительный орган муниципального образования, численность которого в результате досрочного прекращения полномочий отдельных депутатов, составляет менее 2/3 от установленного числа депутатов, считается неправомочным, и не может осуществлять свою деятельность (пункт 2 части 16 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
По вопросу определения правомочности представительного органа муниципального образования сформировалась определенная судебная практика, которая применима и для оценки достаточности голосов депутатов при принятии соответствующего решения указанного органа.
Правовая позиция судебных органов исходит из того, что если арифметическое значение «две трети от установленного числа депутатов» равно цифре с десятыми долями, данная цифра «округляется» в сторону увеличения (Решение Саратовского областного суда от 14.01.2011 № 3-1/2011, Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2007 № 73-Г07-1, Решение Калининградского областного суда от 30.06.2009 № 3-36/09, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.08.2017 № 75-АПГ17-6, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26.11.2019 по делу № 66а-13/2019).
Также, согласно положениям пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, на публичные слушания, в том числе, должен выноситься проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.
Пунктами 4, 6, 8, 11, 14 Решения Совета депутатов Каспинского МО, пунктами 2, 4, 9, 10 Решения Совета депутатов Кебезенского МО и Решением Совета депутатов МО «Онгудайский район» в уставы МО вносились дополнения и изменения, не воспроизводящие положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов Республики Алтай.
В тоже время, предоставленные для государственной регистрации документы не содержали информации о проведении публичных слушаний по проектам Решений Советов депутатов Каспинского МО, Кебезенского МО и МО «Онгудайский район».
В соответствии с требованиями части 4 статьи 44 Федерального закона 131-ФЗ проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Решение Совета депутатов Кебезенского МО принято с нарушением вышеустановленного порядка опубликования проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.
Согласно справке об опубликовании (обнародовании) проекта решения о внесении изменений в Устав муниципального образования от 01.04.2021 № 72, входящей в пакет документов, представленный на государственную регистрацию, проект Решения Совета депутатов Кебезенского МО обнародован 06 марта 2021 года путем размещения его текста на сайте в сети Интернет и развешивания на информационных стендах в селах: Кебезень, Тулой и Усть-Пыжа.
Таким образом, обнародование проекта Решения Совета депутатов Кебезенского МО состоялось за 10 дней до рассмотрения данного проекта на сессии Совета депутатов муниципального образования Кебезенское сельское поселение.
Кроме этого, по результатам правовой экспертизы в Решении Совета депутатов МО «Онгудайский район» выявлено положение, противоречащее федеральному законодательству.
Так, в соответствии с частью 5 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.
Законом Республики Алтай от 08.07.2020 № 35-РЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Республики Алтай» внесены изменения в Закон Республики Алтай от 14.05.2008 № 52-РЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Республике Алтай» (далее – Закон № 52-РЗ).
Согласно части 2.1. статьи 2 Закона № 52-РЗ депутату представительного органа муниципального образования для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается уставом муниципального образованияи не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц.
Из вышеизложенного следует, что продолжительность периода в течении которого депутату гарантируется сохранение места работы (должности) устанавливается уставом муниципального образования и должна составлять 2, 3, 4, 5 или 6 рабочих дней в месяц по усмотрению муниципального образования.
В нарушение вышеназванных федеральной и республиканской норм, пунктом 1 Решения Совета депутатов МО «Онгудайский район» часть 7 статьи 32 устава, закрепляющая правовой статус депутата, дополнена новым абзацем, согласно которому: «Депутату для осуществления своих полномочий на непостоянной основе гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается законом субъекта Российской Федерациии не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц».
Согласно пунктам 1 и 2 части 6 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ нарушение установленного порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, а также противоречие муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации являются основаниями для отказа в его государственной регистрации.