Во 2 полугодии 2019 года Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Алтай принято пять решений об отказе в государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования:
1) Решения Совета депутатов муниципального образования Яконурское сельское поселение от 10.07.2019 № 7-2 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Яконурское сельское поселение» (далее – Решение Совета депутатов Яконурского МО)
2) Решения Совета депутатов муниципального образования «Майминский район» от 29.07.2019 № 10-1 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования «Майминский район» Республики Алтай, принятый решением Майминского районного Совета депутатов от 22 июня 2005 года № 27-01» (далее – Решение Совета депутатов МО «Майминский район»);
3) Решения Совета депутатов Элекмонарского сельского поселения от 26.06.2019 № 4-25 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Элекмонарское сельское поселение Чемальского района» (далее – Решение Совета депутатов Элекмонарского МО);
4) Решения Совета депутатов Аносинского сельского поселения от 31.07.2019 № 8-2 «О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Аносинское сельское поселение» (далее – Решение Совета депутатов Аносинского МО);
5) Постановления Совета депутатов муниципального образования «Город Горно-Алтайск» от 02.10.2019 № 18-5 «О внесении изменений в Устав муниципального образования «Город Горно-Алтайск» (далее - Постановление Совета депутатов МО «Город Горно-Алтайск»).
По результатам правовых экспертиз установлено, что Решение Совета депутатов Яконурского МО и Решение Совета депутатов МО «Майминский район» приняты с нарушением установленного Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.
В соответствии с требованиями части 5 статьи 44 указанного Федерального закона:
- муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования;
- в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Установленное уставами число депутатов Совета депутатов Яконурского МО – 11, Совета депутатов МО «Майминский район» - 19, что закреплено в части 2 статьи 22 Устава Яконурского МО от 23.06.2016 № 22-2 (далее – Устав 1) и в части 1 статьи 13 Устава МО «Майминский район» от 22.06.2005 № 27-01 (далее – Устав 2).
Глава Яконурского МО исполняет полномочия председателя сельского Совета депутатов и возглавляет администрацию поселения (часть 6 статьи 33 Устава 1). Совет депутатов МО «Майминский район» возглавляет председатель Совета депутатов (часть 4 статьи 15 Устава 2)
Для принятия решений о внесении изменений в Устав требуется не менее 2/3 от установленного числа депутатов, т.е. не менее 8 голосов депутатов (с учетом голоса Главы МО) для Яконурского МО и не менее 13 голосов депутатов для МО «Майминский район».
В арифметическом выражении две трети от цифры «11» составляет дробную цифру «7,33», а от цифры «19» составляет дробную цифру «12,66», однако при подсчете голосов депутатов, необходимых для принятия соответствующего правового акта, понятие «голос депутата» не подлежит дроблению, иными словами исключение из подсчета даже одной десятой доли голоса депутата недопустимо, поскольку это приведет к искажению оценки воли депутатов при голосовании.
Таким образом, для принятия Советом депутатов Яконурского МО, с установленным числом депутатов – 11, решений о внесении изменений в устав муниципального образования, требуется не 7, а 8 голосов депутатов. Для принятия Советом депутатов МО «Майминский район», с установленным числом депутатов – 19, решений о внесении изменений в устав муниципального образования, требуется не 12, а 13 голосов депутатов.
Фактически количество голосов, отданных за принятие Решений составило 6 и 10, что отражено в протоколе седьмой сессии четвертого созыва Совета депутатов Яконурского МО от 10.07.2019 и в выписке из протокола заседания 10-ой очередной сессии 4 созыва Совета депутатов МО «Майминский район» от 29.07.2019.
Вместе с тем 6 и 10 голосов депутатов составляет менее 2/3 от установленной численности Советов депутатов Яконурского МО и МО «Майминский район» соответственно Решения считаются не принятыми.
Обоснованием указанного вывода является следующее.
Критерий «большинство в 2/3 от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования» - квалифицированное большинство, является определяющим при установлении:
- правомочности представительного органа муниципального образования;
- необходимого числа голосов депутатов при принятии представительным органом муниципального образования соответствующего муниципального правового акта.
Таким образом, для определения достаточности голосов депутатов при принятии решений о внесении изменений в уставы муниципальных образований, также как и для определения правомочности представительных органов муниципальных образований, используется единый критерий – «не менее двух третей от установленного числа депутатов».
При этом арифметическое значение данного показателя определяется с учетом десятых долей.
В соответствии с частью 1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительный орган муниципального образования считается правомочным, если количество действующих в его составе депутатов составляет не менее 2/3 от установленного уставом муниципального образования числа депутатов данного органа.
Представительный орган муниципального образования, численность которого в результате досрочного прекращения полномочий отдельных депутатов, составляет менее 2/3 от установленного числа депутатов, считается неправомочным, и не может осуществлять свою деятельность (пункт 2 части 16 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ).
По вопросу определения правомочности представительного органа муниципального образования сформировалась определенная судебная практика, которая применима и для оценки достаточности голосов депутатов при принятии соответствующего решения указанного органа.
Правовая позиция судебных органов исходит из того, что если арифметическое значение «две трети от установленного числа депутатов» равно цифре с десятыми долями, данная цифра «округляется» в сторону увеличения (Решение Саратовского областного суда от 14.01.2011 № 3-1/2011, Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2007 № 73-Г07-1, Решение Калининградского областного суда от 30.06.2009 № 3-36/09).
По результатам правовой экспертизы в следующих муниципальных нормативных правовых актах выявлены положение, противоречащие федеральному законодательству.
Так, в соответствии с нормами части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления должны определяться Уставом муниципального образования.
В нарушение вышеназванной федеральной нормы, пунктом 1.2. Решения Совета депутатов Элекмонарского МО и пунктом 1 Решения Совета депутатов Аносинского МО, статья 37 данных Уставов, закрепляющая полномочия администрации поселения, дополнена новой частью, согласно которой: «Администрация поселения осуществляет иные полномочия, предусмотренные для местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Алтай, настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами поселения, а равно полномочия, не отнесенные законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Алтай, настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами сельского поселения к полномочиям других органов местного самоуправления.».
Кроме того, слова «а равно полномочия, не отнесенные законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Алтай, настоящим Уставом, иными муниципальными правовыми актами сельского поселения к полномочиям других органов местного самоуправления» не отвечают принципу ясности и однозначности правовой нормы.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования (постановления Конституционного суда от 06.06.2017 № 15-П, от 21.01.2010 № 1-П, от 17.06.2004 № 12-П, от 11.11.2003 № 16-П, от 15.07.1999 № 11-П).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, что закреплено частью 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ.
Пунктом 5 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается обязательность установления в уставе муниципального образования наименования и полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.
В то же время, из вышеуказанной нормы не следует, что представительный орган местного самоуправления, который наряду с главой муниципального образования, местной администрацией (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, составляет структуру органов местного самоуправления (часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ), вправе закрепить по своему усмотрению любые полномочия.
Постановлением Совета депутатов МО «Город Горно-Алтайск» городской Совет депутатов фактически наделяется полномочием согласовывать по представлению Главы администрации города Горно-Алтайска кандидатур Первых заместителей и заместителей Главы администрации города Горно-Алтайска, руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города Горно-Алтайска, наделенных правами юридического лица, до назначения их на должность.
В то же время, федеральное законодательство не предусматривает отнесение указанных полномочий к компетенции представительного органа местного самоуправления.
Так, в части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ определён исчерпывающий перечень вопросов, находящихся в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления, к числу которых вопросы согласования назначений заместителей главы администрации городского округа и руководителей отраслевых (функциональных) органов администрации городского округа не отнесены.
Помимо этого, в части 11 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено положение, согласно которому иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Из приведенной нормы федерального закона следует, что иными полномочиями Совет депутатов может быть наделен уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.
Вместе с тем на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в вопросах деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления или главы муниципального образования.
Согласно частям 1 и 2 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ местной администрацией, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и имеющей в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
В свою очередь, Совет депутатов вправе по представлению главы местной администрации лишь утвердить структуру местной администрации, тогда как иных полномочий по формированию местной администрации Совету депутатов не предоставлено (часть 8 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ).
Федеральный законодатель также не предоставил представительному органу местного самоуправления право участвовать в назначении руководителей отраслевых (функциональных) органов администрации городского округа путём согласования кандидатов на эти должности.
Таким образом, данное Постановление не соответствует нормам федерального законодательства, поскольку фактически, подчиняя деятельность Администрации города Горно-Алтайска Совету депутатов, нарушает принципы единого правового регулирования на территории Российской Федерации вопросов формирования и разграничения полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
Позиция Управления относительно наличия в анализируемом муниципальном правовом акте норм, противоречащих федеральному законодательству, выработана с учетом судебной практики, а именно: - Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 18.01.2017 № 35-АПГ16-10, - Решением Калининградского областного суда от 24.07.2017 № 3а-53/2017, - Решением Приморского краевого суда от 07.08.2019 по делу № 3а-186/19.
Согласно пунктам 1 и 2 части 6 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ нарушение установленного порядка принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования и противоречие муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации являются основаниями для отказа в его государственной регистрации.